BOT項目的經驗總結與前景展望

1　BOT項目實施回顧

　　中國第一個基礎設施BOT項目是深圳的沙角B電廠，1984年由香港合和實業公司投資建設，已于項目特許期結束后由投資人移交給當地公司，在國際BOT領域是一個較典型的案例，經常被國際BOT專家引用。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結構比較簡單，加上國內缺乏BOT的經驗，造成了一些遺留問題。雖然該項目開創了中國基礎設施融資的新途徑，但并沒有使BOT在國內得到推廣。
　　1994年，中國政府開始研究BOT方式。1995年8月，國家計委、電力部和交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為國內運作BOT項目提供了法規依據。同時，國家計委選擇了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為BOT試點項目，標志著中國BOT項目進入了規范運作的發展階段。
　　到目前為止，各地政府已經運作了四個比較典型的BOT項目，即廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。前三個項目屬于國家計委牽頭實施的BOT試點項目，第十水廠屬于試點項目結束后由地方政府運作的第一個BOT項目。來賓B電廠和成都水廠項目都已經成功完成融資和建設工作，并且已經開始運營。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉，融資失敗。第十水廠項目的招標和談判工作已經結束，中標人正在進行融資和報批工作。

2　BOT項目的經驗總結

　　總結1995年以來的四個典型BOT項目（有關項目的具體內容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經驗：
　　·通過招標方式選擇投資人，使項目的運作規范、有序
　　國內絕大多數外商直接投資項目，是由項目業主與投資人或債權人直接進行談判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。
　　上述四個項目都是通過招標方式選擇項目的股本投資人，設計項目結構、落實項目條件、編寫招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進行，保證了項目的運作規范、有序，為項目最終能夠順利執行打下了堅實的基礎。
　　·專業咨詢公司扮演著十分重要的角色
　　各項目都聘請了專業咨詢公司作為招標顧問（或融資顧問），為政府（或招標人）提供從項目結構設計到正式簽約的全過程咨詢服務，以彌補招標辦公室人員經驗和專業知識的不足。專業咨詢公司充分發揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經驗優勢，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受。可以這么說，如果一開始就聘請一個好的專業咨詢公司，那么項目就已經成功了一半。
　　·成立專門的招標機構可加強政府內部協作
　　各地政府都為項目成立了由主管領導牽頭的招標委員會（招標委員會的成員包括了有關主管部門的領導），并設立臨時性的執行機構（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。由于BOT項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業主管等諸多問題，在發布招標文件之前，需要有關主管部門對各自負責的與項目有關的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實。主管部門的領導組成招標委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標辦公室負責落實招標委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復雜程度和難度，有利于加快前期工作進度。
　　·通過招標方式運作BOT項目，具有很高的成功率
　　通過招標方式運作BOT項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協議和合同中，對協議雙方都具有約束力，招標過程規范、公平，項目建設、運營管理和期滿后處理的規定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執行，因此使BOT項目具有很高的成功率。上述四個BOT項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國出現過的任何其它融資方式都無法比擬的。
　　·政府在BOT融資活動中始終處于主動地位
　　在上述四個BOT項目中，參與每個項目競爭的聯合體都超過了5個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。與在不規范融資方式（輕視前期工作）下政府所處的被動局面相比，可以說BOT方式使國內融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎設施融資領域變被動融資為主動融資的一場革命。
　　·降低產品價格，減輕政府的財政負擔，提高技術和管理水平，
　　由于招標帶來的激烈競爭大大降低了產品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負擔。來賓B電廠等三個成功項目的標的可以很清楚地說明這一點。同時，投資人為降低項目的建設投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設計方案和運營維護方案，提高了項目的技術含量，為國內其他同類項目提供了學習和借鑒的機會。
　　三個成功項目的招標主要標的（價格）見下表：

	來賓項目	成都項目	北京項目
招標前預測（約）	0.6元/kwh	1.5元/t	2.6元/t
招標結果（約）	0.4元/kwh	0.9元/t	1.4元/t
來源：對參與項目的有關專家的調研結果。

　　·為政府進行基礎設施商業化改革提供了寶貴經驗
　　利用BOT方式吸收外商直接投資建設基礎設施項目，完全建立在通過商業原則來實現政府和社會目的的基礎上，因此這些項目的成功經驗，無疑將為當地基礎設施商業化改革提供許多實實在在的經驗。另外，通過進行國際融資招標，為上述四個項目所在的省市培養了一批專業人才。同時，由于每個項目的招標過程都受到國際資本市場的關注，從而提高了四省市尤其是西部地區省市的國際知名度。
　　·前期工作周期長、費用高
　　三個項目從資格預審到開工建設的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在2000萬元以上（由政府墊付，中標人中標后返還）。與財政投資的方式相比，BOT項目前期工作周期長、前期費用略高。但是，與產品價格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。

3　國內基礎設施投融資形勢分析

　　關于基礎設施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與BOT相關的情況。
　　由于近年中國經濟內需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設基礎設施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設基礎設施項目的積極性不高。因此，在國家計委組織的BOT試點項目于1997年結束以后，BOT項目并沒有在國內得到推廣。在過去幾年中，北京第十水廠項目是中國唯一一個比較規范的BOT項目。
　　進入21世紀，中國經濟迅速發展，“西部大開發”戰略正在實施，中國已經正式加入WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。為創造更好的投資環境，同時提供更高水平的公共服務，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規模更大的建設。以電力、供水及污水處理和高速公路為例：“九五”期間，由于電力市場出現暫時性的需求下降，減緩了電源建設速度。“十五”以來，隨著電力需求的回升和持續增長，以及“西電東送”戰略的實施，新建和待建的電源數量迅猛增長，建設資金需求將會大幅度增加。中國城市化建設進程的加快、人民生活水平的提高、以及“南水北調”等一系列水資源優化配置的政策的實施，加快了城市供水行業的發展。環境污染問題越來越引起全社會的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設施的建設規模將迅速擴大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線建設后，待建和規劃的次干線、支線的公路建設規模和數量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道、城市停車設施等建設項目的資金需求也很大。
　　隨著我國經濟體制改革的進一步深入，國家將逐步減少對基礎設施領域的國有資金的投入，實現投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會服務價格。這也使得財政資金以外的各類資本將面臨更多的投資于基礎設施的機會。
　　從財政資金的角度看，經過5年的積極財政政策后（有關數字見下表），財政支出增長率接近GDP增長率的3倍，根據經濟規律和財政政策的特點來判斷，這一現象不可能長期維持。因此，政府使用這種方式調控經濟的空間必將受到越來越多的限制。采用包括BOT在內的多種渠道籌集基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。

	GDP真實增長率	財政支出增長率	財政赤字增長率
1997	8.6	16.3	10.0
1998	7.8	16.9	58.3
1999	7.2	22.1	89.1
2000	8.3	20.5	42.9
2001（估計）	7.4	21.5	21.7
來源：《中國統計年鑒2001》。

4　BOT項目的前景展望

　　我國利用外資建設基礎設施的方式有中外合資、中外合作、外商獨資和BOT等，其中中外合作方式是以前應用比較廣泛的一種。這與中國的改革開放進程是有關的，中外合作方式可以向外方提供一些較優惠的條件，有利于吸引外資。隨著中國市場化程度的提高和經濟實力的加強，中外合資、外商獨資和BOT等方式會越來越多。
　　通過上述對BOT項目經驗的總結，BOT方式建設基礎設施較其它方式具有明顯的優越性。國家計委等投資主管部門在各種場合經常強調利用BOT方式建設基礎設施，說明國家政策是支持發展BOT項目的。
　　人們談到BOT，往往認為一定是外資項目，這是由于1995年國家計委等發出的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》中明確提出了“外商投資特許權項目”這一概念。實際上，內資也完全可以采用BOT的方式進行投資。由于外商投資BOT項目往往要求具備健全的法律結構，加上存在文化和語言方面溝通比較困難等問題，使BOT項目的運作周期較長，減少了有些地區開發BOT項目的興趣（在政府換屆之前這種情況更明顯）。2001年開始,內資BOT項目越來越受到重視。
　　隨著近年中國經濟的快速發展，很多民營企業和上市公司積累了大量資金，國內銀行人民幣存款余額也逐年上升。由于基礎設施具有收益穩定、風險小等特點，對國內資金的吸引力越來越大。以污水處理行業為例，2001年，上海竹園污水處理廠、廣州瀝窖污水處理廠、深圳寶安固戌污水處理廠和北京清河污水處理廠，都在探討通過內資BOT方式進行建設。
　　在財政資金有限的情況下，BOT方式是一種較理想的基礎設施融資方式。隨著中國進入WTO和基礎設施體制改革，在建設外資BOT項目的同時，內資BOT項目和中外合資BOT項目會有較快發展。
　　限制BOT發展的障礙（如前期費用和運作周期）將逐漸得到解決。在前期費用方面，第一，由于國內專業咨詢公司的崛起，使項目運作不再依賴國外顧問，大大降低了前期工作費用。如大岳咨詢公司在北京第十水廠項目中承擔了主要顧問的角色，使前期費用較其它項目節約了50％以上；第二，前期費用由政府墊付，待投資人落實后由投資人對政府進行補償，政府不需實際支付前期費用。在運作時間方面，首先，隨著BOT試點項目的完成，國內機構對BOT有了較完整的理解，將縮短投資人與政府的溝通時間，同時試點項目的合同條款也為以后的BOT項目提供了重要的參考框架，使合同談判不再從○開始；其次，越來越多的受過MBA和經濟或法律教育的年輕人走上領導崗位，在BOT項目運作中擔任重要職務，由于他們接受新知的能力和決策能力很高，大大提高了BOT項目的運作效率；第三，國內咨詢機構成長很快，大岳咨詢公司等國內咨詢機構在國際BOT領域已經有很高知名度，他們用漢語與國內客戶交流、用英語與外國投標人進行溝通，能夠深刻理解項目情況和投資人的要求，可進一步提高工作效率。這些都有利于推動項目順利實施，縮短項目運作時間。